Новости

Тезисы выступления Председателя Счетной палаты Т.А. Голиковой в Государственной Думе 10 октября 2016 года

10.10.2016 | Источник: Счетная палата РФ

Тезисы выступления Председателя Счетной палаты Российской Федерации Т.А. Голиковой на заседании Совета при Президенте Российской Федерации по противодействию коррупции.

Уважаемый Вячеслав Викторович!

Уважаемые депутаты, участники парламентских слушаний, добрый день!


Сегодняшние парламентские слушания проходят в преддверии обсуждения 13 октября Правительством Российской Федерации основного финансового документа страны - федерального бюджета, причем уже не на один год, а на новую трехлетку 2017-2019 годов. В этой связи, на мой взгляд, принципиально важно отнестись к тем документам, которые представлены профильными министерствами, как к основе не только бюджетной, но и налоговой, таможенно-тарифной политики на среднесрочную перспективу, с тем, чтобы уже через месяц в этом зале обсудить, насколько были реализованы те предложения, которые сегодня будут сформулированы, а также высказать сегодня замечания и предложения к этим документам.


Несколько слов о предложенных Минфином Основных направлениях налоговой политики и Минэкономразвития – таможенно-тарифной политики.


В целом эти два документа, по нашему мнению, не имеют единой структуры и четкой системы построения. В них не содержатся мотивы принятия тех или иных решений, цели, на достижение которых они направлены, а также риски реализации отдельных положений, приводящих, в том числе, к выпадающим доходам бюджетов и возможным социальным и экономическим последствиям.


Основные направления налоговой политики


В них отражены меры по реализации Послания Президента по стимулированию деятельности малого и среднего бизнеса, снижению неформальной занятости экономически активного населения. Однако Основные направления содержат только общий тезис о необходимости предусмотреть соответствующие нормы.


В настоящее время дополнительные меры, содействующие легализации неформально занятых, предусмотрены в рамках реализации пункта 82 Плана действий Правительства на 2016 год. Сейчас законопроект подготовлен Минэкономразвития, соответственно, его основные положения должны стать тоже теми мерами, которые рассматриваются в рамках основных направлений, включая определение статуса и условий налогообложения указанных граждан после истечения двухлетнего переходного периода. В противном случае у гражданина будет отсутствовать мотивация к легализации своей деятельности.


В целях улучшения сбалансированности бюджетов регионов предлагается зачислять в федеральный бюджет налог на прибыль по ставке 3%, в бюджеты регионов, соответственно, – 17%. В этой связи необходимо оценить положение налогоплательщиков, применяющих льготные ставки по налогу на прибыль в соответствии с законодательством регионов.


В настоящее время налогоплательщик, применяющий льготную ставку в размере 13,5%, уплачивает налог на прибыль в целом 15,5% (2% - в федеральный бюджет, 13,5% - в бюджет региона). С 1 января 2017 года он будет обязан уплачивать 16,5% (3% - в федеральный бюджет и те же 13,5% - в бюджет региона). Следует провести ревизию влияния перераспределения доходов от налога на прибыль и исключить ухудшение положения налогоплательщиков в связи с этим решением.


В части имущественного налогообложения


В Основных направлениях уделено внимание вопросу вовлечения в налоговый оборот объектов капитального строительства, поставленных на кадастровый учет, права на которые не зарегистрированы в установленном порядке, в связи с чем прорабатывается вопрос законодательного закрепления обязанности по уплате налога на имущество физических лиц в отношении таких объектов за собственниками земельных участков, на которых расположены эти объекты.


Эта идея обсуждается уже более двадцати лет. Но у нее нет решения через оценку «недостроя», так как налог уплачивает собственник, а собственник появляется, когда объект недвижимого имущества введен и на него оформлены все документы. Нет объекта, нет собственника, соответственно, нет налога. Решить вопрос можно только через кратное увеличение налога на земельные участки, выделенные под жилищное строительство, на которых в установленные сроки объекты не введены в эксплуатацию. Норма эта отрегулирована Налоговым кодексом, но она, к сожалению, не применима. И предстоит, мне кажется, все же сделать ее более применимой.


Не нашел своего отражения вопрос значительного вывода из под налогообложения вводимых в эксплуатацию с 1 января 2012 года объектов жилищного строительства, по которым отсутствует инвентаризационная стоимость и не приняты нормативные акты об исчислении налога на имущество физических лиц, исходя из кадастровой стоимости объектов недвижимого имущества.


Кроме того, я хотела обратить внимание на то, что руководство страны уделяет большое внимание совершенствованию администрирования доходов. Президент дал специальные поручения по созданию единой системы администрирования налоговых, таможенных платежей и страховых взносов. Это существенный элемент, в том числе по взаимодействию с органами ЗАГС.


Кроме того, возникает вопрос, как Минфин реагирует на складывающуюся судебную практику, учитывается ли она при реализации налоговой политики. Например, проблема «налоговой выгоды». По данным справочно-правовой системы «Гарант» на 6 октября 2016 года, за последние 10 лет по этой тематике было вынесено 127 тысяч судебных решений, из них только в прошлом году 8600.


Масштаб цифр свидетельствует и об объеме судебной работы по этой категории дел, о наличии системной проблемы, и о значительной сфере правоприменительной деятельности, практически не урегулированной на законодательном уровне. В прошлом году на таких же Парламентских слушаниях эта тема также поднималась, поднималась тема налогового консультирования, но вопрос по сей день не решен.


В Основных направлениях не содержатся предложения и подходы оценки эффективности существующих и вновь вводимых налоговых льгот. Уделено внимание лишь оптимизации действующих налоговых льгот по региональным и местным налогам, а также по федеральным налогам в части, зачисляемой в региональные и местные бюджеты.


Предлагается предоставить дополнительные права регионам в части установления или отмены налоговых льгот.


При этом мы бы хотели обратить внимание на следующее: некоторые из них носят социальный характер, и отсутствие единообразного подхода к установлению таких льгот в отношении социально незащищенных слоев населения приведет к неравенству в различных регионах страны.


Здесь уже отмечалось, что предлагаемый проект Основных направлений должен давать четкие ориентиры бизнес-сообществу и гражданам о возможных пределах повышения налоговой нагрузки. Это замечание относится не только к налогам и сборам, но и к страховым взносам, которые с 1 января 2017 года включены в Налоговый кодекс и являются такой же составляющей Основных направлений, как и другие налоги, которые ранее были установлены Налоговым кодексом. Однако по этому поводу в Основных направлениях ничего не говорится, соответственно, они должны быть дополнены этим разделом.


Основные направления таможенно-тарифной политики


В проекте не прослеживается четкого понимания перспектив изменения таможенного тарифа с учетом действующих нормативных правовых актов, международных обязательств, а также поручений Президента и Правительства.


Отсутствует конкретная информация о тарифном регулировании, товарных группах, которые будут затронуты, основаниях принятия этих изменений, а также действиях, которые будут предприниматься Правительством для обеспечения сбалансированности экспортно-импортных операций, развития внутреннего производства.


К сожалению, отсутствует описание взаимосвязи разрабатываемых мер таможенно-тарифной политики на 2017 год и плановый период с целевыми показателями в сфере внешнеэкономической деятельности и стратегическими документами, которые установлены в этой сфере.


В соответствии с проектом Основных направлений основополагающим фактором будет влияние на осуществление таможенно-тарифного регулирования соблюдения обязательств в рамках ВТО. Однако по поводу того, как это будет влиять на соответствующие отрасли промышленности, как это скажется на планах импортозамещения, в проекте ничего не содержится. В этой связи, как нам кажется, необходим специальный раздел в этой части. В конце 2015 года Казахстан стал полноправным членом ВТО. В связи с этим возникают риски таможенного оформления товаров, которые ввозятся в Казахстан по более низким ставкам, и последующего их перетекания и реализации в России, что обуславливает необходимость усиления механизмов администрирования и в России, и в Казахстане. Однако данные вопросы не нашли отражения в Основных направлениях. И вообще, раздел, который касается администрирования таможенных пошлин и таможенных сборов, не отражен в Основных направления таможенно-тарифной политики.


Основные направления бюджетной политики


Представленный документ нуждается в содержательной доработке, имея в виду обеспечение концентрации содержания документа на вопросах формирования и исполнения бюджета. Вместе с тем Минфин в этом документе уделяет внимание формированию принципиальных подходов к экономической политике, включая определение ее целей.


По существу, сейчас основные направления бюджетной политики сформированы таким образом, что устранению структурных проблем экономики уделяется подчиненное значение по отношению к сбалансированности бюджета.


Кроме того, в документе имеется ряд смысловых противоречий, которые необходимо устранить.


Отмечается, что в 2017-2019 годах «мировой экономический рост продолжит замедляться». Тут же отмечается, что «положительные темпы роста мировой экономики в 2017-2019 годах обеспечат рост российского экспорта». По прогнозу Минэкономразвития, ожидается ускорение роста мировой экономики с 3% в 2016 году до 3,5% в 2018-2019 годах.


В ОНБП закладывается гипотеза о восстановлении внутреннего спроса в 2017 году. При этом отмечается, что оживление потребительской активности будет возможно благодаря росту реальных заработных плат, который при нулевой индексации фонда оплаты труда работников бюджетного сектора будет обеспечиваться частным сектором. Но не раскрываются причины, по которым в отсутствие конкуренции со стороны госсектора частный сектор будет осуществлять политику роста заработной платы.


В документе, как уже отмечал Антон Германович, предложены переходные положения новой конструкции бюджетных правил и сами бюджетные правила. Но те предложения, которые сегодня сформулированы, не решают проблему зависимости федерального бюджета от нефтегазовых доходов, ужесточат параметры проводимой бюджетной политики. В этой связи, а также учитывая, что действие бюджетного правила приостановлено Бюджетным кодексом до 1 февраля 2020 года, кажется, сейчас в этих документах преждевременно утверждать новые бюджетные правила, хотя работу в этом направлении необходимо ускорить.


Следует также обратить внимание на раздел 1.2 «Внутренние условия», посвященный ряду нерешенных структурных проблем, к числу которых отнесены: сложная демографическая ситуация, низкая продолжительность трудовой жизни, низкая мобильность рабочей силы. Кроме того, здесь же обозначаются в качестве внутренних условий, препятствующих экономическому росту, низкий уровень и качество инвестиций, неэффективная структура расходов, низкая эффективность госкомпаний и высокий уровень тарифов естественных монополий. При этом не раскрываются меры, которые необходимо предпринять в среднесрочной перспективе, чтобы изменить эту ситуацию, не отражаются изменения, которые должны быть реализованы в трехлетнем бюджете. Хотя многие из этих мер очевидны. Они неоднократно обсуждались в этом зале.


Практически отсутствует комплекс мер в части повышения эффективности государственных расходов. С учетом ограниченности финансовых ресурсов происходит фактический отказ от принципа расходования бюджетных средств в увязке с конкретным результатом. Продекларированный в 2014 году программный принцип формирования бюджета практически оказывается девальвированным.


Основные направления предполагают «перезагрузку» госпрограмм с учетом использования всех имеющихся финансовых и нефинансовых ресурсов, способствующих достижению целей государственной политики в соответствующей сфере. При этом неясно, каким образом это будет осуществлено. В разделах 2.3. «Программный бюджет» и 4 «Приоритизация расходов» отмечается, что в целях внедрения проектного подхода в предстоящем периоде начнется работа по формированию и реализации приоритетных проектов по определенным Правительством направлениям.


Однако уже утвержденные 11 приоритетных направлений на президентском Совете не интегрированы в цели бюджетной политики по всем составляющим.


Существенный элемент ОНБП – это стратегия в сфере межбюджетных отношений, включающая планируемые перемены в методологии формирования финансовых взаимоотношений с регионами. Раздел в принципе выписан очень хорошо, но он не содержит конкретных сроков и этапов, в которые те или иные меры будет реализовываться. А это, на наш взгляд, принципиально важно.


Также оценивая этот раздел, следует обратить внимание на заявленную реализацию планов по повышению заработной платы в социальное сфере, завершение к 1 сентября 2017 года мероприятий по ликвидации аварийного жилья, ежегодной индексации социально значимых расходов на уровень инфляции. При этом я хочу обратить внимание на динамику расходов бюджетов регионов, которая представлена в этом документе. Если сравнить рост расходов бюджетов регионов между 2017 и 2016 гг., то мы увидим рост на 131,5 млрд руб. Мне кажется, что данная цифра не дает возможности реализовать полностью те планы, которые обозначены. Здесь должны быть проведены соответствующие корректировки.


И еще одна тема, требующая серьезного внимания и анализа.


ОНБП предусматривают сохранение структурного дефицита федерального бюджета при цене нефти 40 долларов за баррель в среднесрочной перспективе с постепенным сокращением дефицита к ВВП с 3% в 2017 году до 1,2% в 2019 году.


Мы видим сокращение объема средств резервного фонда к началу 2017 года до 1,1 трлн руб. Это, естественно, приводит к необходимости отказа Правительства от использования в 2017-2019 годах средств суверенных фондов в качестве одного из источников финансирования дефицита бюджета. Доля их использования будет снижаться с 66,1% в 2017 году до 11,5% в 2019 году.


При этом на долю иных источников финансирования (приватизация, драгоценные металлы, бюджетные кредиты) будет приходиться от 6,2% в 2017 году до 14,9% в 2019 году.


Возрастает доля заимствований на внутреннем рынке: с 35,5% в 2017 году до 83,3% в 2019 году.


Значительное увеличение объемов государственных заимствований может привести к ухудшению условий размещения гособлигаций, росту государственного внутреннего долга и расходов на его обслуживание.


Анализируя ситуацию, мы считаем, что на это должно быть обращено существенное внимание, поскольку расходы на обслуживание и погашение долга превышают объем их привлечения более чем на 100%. В этой связи полагаем, что должен быть разработан перечень дополнительных мер по мобилизации доходов и эффективности расходов с соответствующими структурными реформами.


Спасибо.